RELATÓRIO sobre a aplicação da Diretiva 2004/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004, relativa à responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais («DRA»)

I.  Objetivo

O objetivo da Diretiva 2004/35/CE (a seguir designada «DRA») consistia em estabelecer um quadro comum para a prevenção e a reparação de danos ambientais a custos razoáveis para a sociedade, com base no princípio do «poluidor-pagador» previsto no artigo 191.º, n.º 2, do TFUE.

Para atingir este objetivo, a DRA apresenta uma definição geral de «danos», os quais são entendidos como a alteração adversa mensurável, de um recurso natural ou a deterioração mensurável do serviço de um recurso natural, quer ocorram direta ou indiretamente.

É, igualmente, especificada uma outra categoria de danos («danos ambientais») e, em particular:

a) os danos causados às espécies e aos habitats naturais protegidos, isto é, quaisquer danos com efeitos significativos adversos para a consecução ou a manutenção do estado de conservação favorável desses habitats ou espécies. O alcance de tais efeitos deve ser avaliado em relação ao estado inicial, tendo em conta os critérios previstos nessa mesma diretiva;

b) os danos causados à água, isto é, quaisquer danos que afetem adversa e significativamente o estado ecológico, químico e/ou quantitativo e/ou o potencial ecológico das águas interiores (águas de superfície e subterrâneas), e o estado ambiental das águas marinhas;

c) os danos causados ao solo, isto é, qualquer contaminação do solo que crie um risco significativo de a saúde humana ser afetada adversamente devido à introdução, direta ou indireta, no solo ou à sua superfície, de substâncias, preparações, organismos ou microrganismos.

II.  Fontes de informação

O presente relatório de iniciativa sobre a aplicação da Diretiva 2004/35/CE relativa à responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais tem por base informações coligidas a partir de fontes diversas, nomeadamente:

• um estudo destinado à Comissão Europeia intitulado «ELD Effectiveness: Scope and Exceptions» (Eficácia da DRA: âmbito de aplicação e exceções)[1];

• um estudo destinado à Comissão Europeia intitulado «Study to explore the feasibility of creating a fund to cover environmental liability and losses occurring from industrial accident» (Estudo de avaliação da viabilidade da criação de um fundo para cobrir a responsabilidade ambiental e os prejuízos decorrentes de incidentes industriais)[2];

• um estudo destinado à Comissão Europeia intitulado «Experience gained in the application of ELD biodiversity damage» (Experiência adquirida na aplicação do conceito de dano à biodiversidade nos termos da DRA)[3];

• um relatório da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, nos termos do artigo 18.º, n.º 2, da Diretiva 2004/35/CE relativa à responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais[4];

• um documento de trabalho dos serviços da Comissão intitulado «Avaliação ao abrigo do REFIT da diretiva sobre a responsabilidade ambiental»[5];

• uma nota do Serviço de Estudos do Parlamento Europeu, de 15 de junho de 2016, intitulada «The implementation of the Environmental Liability Directive: a survey of the assessment process carried out by the Commission» (Aplicação da diretiva relativa à responsabilidade ambiental: análise do processo de avaliação realizado pela Comissão)[6].

III.  Ponto da situação sobre a aplicação da DRA

A DRA aplica-se, objetivamente, a todos os «operadores» que, através das suas atividades causam, ou possam causar, «danos ambientais», com base numa lista rigorosa constante do Anexo III da diretiva.

Para outras atividades, é necessário fazer prova de um comportamento intencional ou negligente da pessoa envolvida na atividade profissional, entendida como «qualquer atividade desenvolvida no âmbito de uma atividade económica, de um negócio ou de uma empresa, independentemente do seu domínio privado ou público, lucrativo ou não».

A aplicação deste regime de responsabilidade objetiva é, por conseguinte, muito limitado, uma vez que só se aplica a um tipo específico de danos causados ao meio ambiente (água, solo, biodiversidade) e apenas no âmbito de algumas atividades consideradas perigosas e constantes de uma lista restrita.

Para limitar ainda mais o âmbito de aplicação da DRA, acrescem a incerteza total relativamente o conceito de «limiar de danos significativos» ao ambiente e as exceções ao regime de responsabilidade previstas no artigo 4.º.

As consequências destas normas, extremamente vagas e incompletas, foram analisadas em vários estudos efetuados pela Comissão, bem como no relatório elaborado em conformidade com o artigo 18.º, n.º 2, da DRA: a diretiva foi transposta em toda a União Europeia de forma fragmentada e desequilibrada, muitas vezes com regras que, na prática, se revelaram ineficazes.

IV.  Limites da eficácia da DRA

As principais lacunas, para além do caráter genérico dos termos utilizados, prendem-se com a ausência de um procedimento administrativo específico que os diferentes governos deveriam adotar para fazer face à obrigação de intervir, prevista na diretiva, em caso de danos ambientais.

Além disso, os estudos realizados pela Comissão demonstraram que muitos Estados-Membros, justamente devido às dificuldades de aplicação e execução da DRA, continuam a utilizar o respetivo Direito nacional para tratar os casos de danos ambientais ocorridos no seu território.

Esta situação conduziu igualmente a resultados contraditórios e incompletos no registo de situações de danos ambientais, redundando em dificuldades para identificar um eventual sistema harmonizado de garantia financeira.

Uma das principais preocupações em alguns Estados-Membros é a total ausência de disposições, na DRA, caso não seja possível identificar o responsável pelo dano ou o responsável seja insolvente. Nesses casos, o princípio do «poluidor-pagador» não é cumprido e os custos de reparação dos danos ambientais causados recaem inteiramente sobre a administração pública e, por conseguinte, sobre os cidadãos da UE.

V.  Sugestões para uma melhor harmonização da DRA

Embora a DRA não prejudique a possibilidade de os Estados-Membros adotarem disposições mais rigorosas, seria conveniente incluir na diretiva uma disposição visando instituir um regime de responsabilidade a título secundário, com base na experiência adquirida com os diferentes modelos já adotados em alguns Estados-Membros, como a França, a Hungria, a Polónia e o Reino Unido.

Por outro lado, para assegurar uma maior cobertura dos casos de danos ambientais não abrangidos pelo atual quadro da DRA ou que não possam ser cobertos por garantias financeiras normais (por exemplo, catástrofes de grandes proporções), afigura-se oportuno ponderar a criação de um fundo europeu para a reparação dos danos ambientais.

As novas descobertas dos foros tecnológico e médico mostram, assim, que a poluição proveniente de atividades industriais pode afetar o corpo humano de modos até hoje insuspeitados. Os poluentes libertados no ambiente, na verdade, põem em perigo equilíbrios biológicos e bioevolutivos muito complexos, uma vez que está a ser introduzida no ambiente, no espaço de apenas algumas décadas, toda uma série de fatores, antes inexistentes, que podem interferir de forma complexa no organismo humano.

Por todas estas razões, o legislador deve aproveitar a oportunidade para apresentar uma nova definição de dano ambiental que seja eficaz, uniforme e funcional face à rápida evolução das substâncias poluentes resultantes de atividades industriais, considerando ainda a possibilidade de alargar o âmbito de aplicação da diretiva também ao ar, à fauna, à flora e à paisagem e tentando identificar essas novas atividades perigosas, que cumpre incluir na lista de atividades elencadas no Anexo III para as quais está prevista a responsabilidade objetiva do operador.

Dos inquéritos da Comissão, e dos muitos testemunhos das partes interessadas, ficou demonstrado que, das indústrias que realizam as atividades para as quais é possível recorrer ao quadro da DRA, a maioria já adotou sistemas de garantia financeira, e que, por conseguinte, o mercado tende a autorregular-se. Os representantes das companhias de seguros confirmaram esta tendência, sublinhando que a oferta de garantias financeiras poderia ser melhorada, quer através do aumento do volume de dados sobre casos de ocorrência de danos ambientais na UE, quer da clarificação do quadro jurídico de aplicação da diretiva.

Face a estas considerações, o legislador poderá considerar a possibilidade de introduzir legislação para ajudar os operadores e as companhias de seguros, de forma a melhorar a difusão de um regime de seguros para os casos de danos ambientais, analisando, inclusive, a hipótese de uma garantia financeira obrigatória para os operadores abrangidos pela DRA.

Para além da última possibilidade, é possível identificar elementos adicionais que podem ser úteis para melhorar o quadro das garantias para os danos ambientais: a criação de um registo europeu de casos DRA, a criação de um registo nacional e europeu para os operadores que exercem as atividades perigosas enumeradas no Anexo III da Diretiva, a instituição de um sistema de controlo financeiro dos operadores que desenvolvem atividades perigosas.

Os obstáculos à plena aplicação da DRA passam também pela falta de preparação das administrações nacionais, que nem sempre conseguem implementar procedimentos eficazes para fazer face à ocorrência de casos de danos ambientais. Atendendo ao exposto, a Comissão deve reforçar e melhorar o seu programa de formação para aplicação da DRA, aumentando e melhorando as reuniões regulares com os diferentes grupos de peritos nacionais.

• [1]  BIO Intelligence Service (2014), «Study on ELD Effectiveness: Scope and Exceptions», relatório final destinado à Comissão Europeia, DG ENV.
• [2]  BIO Intelligence Service et al. (2012), «Study to explore the feasibility of creating a fund to cover environmental liability and losses occurring from industrial accident», relatório final destinado à Comissão Europeia, DG ENV.
• [3]  Milieu Ltd., IUCN (2014), «Experience gained in the application of ELD biodiversity damage», relatório final destinado à Comissão Europeia, DG ENV.
• [4]  COM(2016)0204.
• [5]  SWD(2016)0121.
• [6]  PE 556.943.

sobre a aplicação da Diretiva 2004/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004, relativa à responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais («DRA»)

(2016/2251(INI))

O Parlamento Europeu,

–  Tendo em conta a Diretiva 2004/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de 2004, relativa à responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais ( a seguir designada «DRA»)[1],

–  Tendo em conta o relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, nos termos do artigo 18.º, n.º 2, da Diretiva 2004/35/CE relativa à responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais (COM(2016)0204),

–  Tendo em conta os artigos 4.º e 191.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE),

–  Tendo em conta o artigo 37.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia,

–  Tendo em conta a Diretiva 2001/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de março de 2001, relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados e que revoga a Diretiva 90/220/CEE do Conselho[2],

–  Tendo em conta a alteração da Diretiva 2004/35/CE pela Diretiva 2006/21/CE[3] relativa à gestão dos resíduos de indústrias extrativas, pela Diretiva 2009/31/CE[4] relativa ao armazenamento geológico de dióxido de carbono, e pela Diretiva 2013/30/UE[5] relativa à segurança das operações offshore de petróleo e gás,

–  Tendo em conta o documento de trabalho dos serviços da Comissão sobre a avaliação REFIT da Diretiva «Responsabilidade Ambiental», que acompanha o relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho nos termos do artigo 18.º, n.º 2, da Diretiva 2004/35/CE relativa à responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais (SWD(2016)0121),

–  Tendo em conta uma nota do Serviço de Estudos do Parlamento Europeu, de 15 de junho de 2016, intitulada «The implementation of the Environmental Liability Directive: a survey of the assessment process carried out by the Commission» (Aplicação da diretiva relativa à responsabilidade ambiental: análise do processo de avaliação realizado pela Comissão)[6],

–  Tendo em conta o artigo 52.º do seu Regimento, bem como o artigo 1.º, n.º 1, alínea e), e o anexo 3 da Decisão da Conferência dos Presidentes, de 12 de dezembro de 2002, sobre o processo de autorização para elaborar relatórios de iniciativa,

–  Tendo em conta o relatório da Comissão dos Assuntos Jurídicos e o parecer da Comissão do Ambiente, da Saúde Pública e da Segurança Alimentar (A8-0297/2017),

A.  Considerando que, de acordo com o artigo 191.º, n.º 1, do TFUE, a política da União no domínio do ambiente deve contribuir para a prossecução de objetivos como a proteção da saúde dos seus cidadãos, a proteção e a melhoria da qualidade do ambiente, a promoção de uma utilização prudente e racional dos recursos naturais e a promoção, no plano internacional, de medidas destinadas a enfrentar os problemas mundiais ou regionais do ambiente;

B.  Considerando que o artigo 191.º, n.º 2, do TFUE estabelece que a política da União no domínio do ambiente deve ter por objetivo atingir um nível de proteção elevado e basear-se nos princípios da precaução e da ação preventiva, da correção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e de que o poluidor deve pagar;

C.  Considerando que o artigo 11.º do TFUE estipula que as exigências em matéria de proteção do ambiente devem ser integradas na definição e execução das políticas e ações da União, em especial com o objetivo de promover um desenvolvimento sustentável;

D.  Considerando que o artigo 192.º do TFUE confere ao Parlamento Europeu e ao Conselho a tarefa de identificar as medidas a tomar para atingir os objetivos gerais da legislação ambiental da UE[7];

E.  Considerando que a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia afirma que todas as políticas da União devem integrar um elevado nível de proteção do ambiente e a melhoria da sua qualidade, e assegurá-los de acordo com o princípio do desenvolvimento sustentável;

F.  Considerando que uma estratégia ambiental coordenada a nível da União cria sinergias e assegura a coerência entre as políticas da UE;

G.  Considerando que o atual âmbito de aplicação da diretiva relativa à responsabilidade ambiental apenas abrange os danos ambientais na biodiversidade (espécies e habitats naturais protegidos), à água e ao solo;

H.  Considerando que para cobrir a responsabilidade por danos ambientais se desenvolveu, de forma espontânea, um mercado de garantias financeiras, que poderá, contudo, ser insuficiente para cobrir casos especiais, como, por exemplo, no que se refere às PME ou a tipos específicos de operações (plataformas offshore, setor nuclear, etc.);

I.  Considerando que algumas das principais causas para a aplicação desequilibrada da DRA são, nomeadamente, a dificuldade em estimar se um dano ambiental de um recurso natural ultrapassou o limiar previsto e a ausência de um mecanismo para analisar comentários ou observações por parte das ONG ambientais e outras associações interessadas em muitos Estados-Membros;

J.  Considerando que, em muitos Estados-Membros, continua a não haver um conhecimento aprofundado, sendo, por vezes, mesmo nulo, da DRA por parte de muitas partes interessadas (ONG ambientais, companhias de seguros, operadores e, especialmente, autoridades competentes), devido à ausência de documentos de orientação que ajudem a transpor a legislação;

K.  Considerando que muitos Estados-Membros fizeram progressos no sentido de alcançarem efetivamente os principais objetivos de prevenção e reparação dos danos causados ao ambiente, embora, em alguns Estados-Membros a aplicação da DRA ainda seja inadequada;

L.  Considerando que as novas descobertas científicas demonstram que a poluição provocada por atividades industriais pode afetar o ambiente e os seres humanos de uma forma até hoje insuspeitada e que esta situação põe em risco a saúde humana, a sustentabilidade e o equilíbrio dos processos biológicos e bioevolutivos;

1.  Reconhece a importância dos estudos e dos relatórios da Comissão sobre a avaliação da aplicação da DRA e sobre o seu impacto nos Estados-Membros, assim como das suas recomendações no sentido de aplicar a diretiva de forma eficaz e coerente, dando prioridade à harmonização das soluções e práticas nacionais num quadro de responsabilidade jurídica mais vasto; Acolhe favoravelmente, neste contexto, o desenvolvimento do programa de trabalho plurianual (PTP) da DRA para o período de 2017-2020;

2.  Observa com preocupação que estes relatórios revelam um quadro alarmante acerca da efetiva aplicação da DRA, evidenciando a forma como tal diretiva foi transposta de modo desequilibrado e superficial em muitos Estados-Membros;

Ponto da situação sobre a aplicação da DRA

3.  Constata que vários Estados-Membros não cumpriram o prazo para a transposição da DRA e que, só a partir do segundo semestre de 2010 a diretiva foi transposta em todos os 27 Estados-Membros;

4.  Considera que, devido aos poderes discricionários conferidos na DRA, à significativa falta de clareza e de uniforme aplicação de conceitos fundamentais, e às capacidades e proficiência pouco desenvolvidas, a transposição da DRA para os sistemas de responsabilidade nacionais não obteve resultados homogéneos, e que, como o confirma o relatório da Comissão, é atualmente bastante heterogénea, quer em termos jurídicos, quer práticos, revelando uma grande variabilidade do número de casos entre Estados-Membros; considera, por conseguinte, que são necessários novos esforços, de molde a permitir que a legislação a nível europeu seja harmonizada;

5.  Verifica que esta ausência de uniformidade é também devida ao caráter genérico da DRA, que foi elaborada de acordo com o modelo da diretiva-quadro;

6.  Lamenta que, não obstante as medidas tomadas pela Comissão relativamente aos problemas de transposição tardia e de não-conformidade, e não obstante a grande flexibilidade oferecida pela DRA, sete Estados Membros ainda tenham de resolver alguns problemas de não-conformidade;

7.  Observa que as disparidades na denúncia, pelos Estados-Membros, dos casos de danos ambientais que desencadearam a aplicação da DRA[8] é uma situação que pode ser explicada pela aplicação da respetiva legislação nacional em vez da DRA;

Limites da eficácia da DRA

8.  Observa que a eficácia da DRA varia de forma significativa entre os diferentes Estados-Membros;

9.  Realça que as diferentes interpretações e aplicação do conceito de «limiar de danos significativos» constitui um dos principais obstáculos a uma aplicação eficaz e uniforme da DRA e que os dados rigorosos sobre os custos administrativos para as autoridades públicas decorrentes da aplicação de medidas de correção complementares e compensatórias são limitados, consideravelmente divergentes e, no que respeita às empresas, não estão disponíveis;

10.  Deplora o facto de, nos termos da DRA, os acidentes só serem considerados «graves» se causarem a morte ou ferimentos graves, sem qualquer referência às consequências para o ambiente; salienta, por conseguinte, que, mesmo que não cause a morte nem ferimentos graves, um acidente pode ter um impacto grave no ambiente em virtude da sua dimensão ou por atingir, por exemplo, zonas protegidas, espécies protegidas ou habitats particularmente sensíveis;

11.  Lamenta a existência de atividades com potenciais efeitos negativos para a biodiversidade e o ambiente, tais como o transporte por condutas de substâncias perigosas, a exploração mineira e a introdução de espécies exóticas invasoras, que atualmente não estão sujeitas ao requisito de responsabilidade objetiva; observa que, nomeadamente no que se refere aos danos causados à biodiversidade, as atividades enumeradas no anexo III não abrangem suficientemente os setores suscetíveis de causar danos;

12.    Considera que, no artigo 1.º, o quadro da responsabilidade ambiental deve ser alargado por forma a incluir a reabilitação ambiental e a recuperação ecológica, a fim de repor o estado ambiental inicial após o termo das atividades profissionais desenvolvidas, mesmo que o dano ambiental tenha sido causado por atividades ou emissões explicitamente autorizadas pelas autoridades competentes;

13.  Salienta que todas as partes interessadas apontaram problemas relativamente à dificuldade de invocar a responsabilidade objetiva por danos causados por atividades perigosas enumeradas no Anexo III da DRA no que diz respeito aos sucessores das partes responsáveis[9];

14.  Recorda a experiência adquirida com a aplicação das atuais garantias financeiras, que demonstrou as lacunas existentes no que diz respeito a garantir que os operadores dispõem de uma cobertura eficaz das obrigações financeiras em caso de responsabilidade pelos danos ambientais, e manifesta preocupação face aos casos em que os operadores não se encontravam em condições de suportar os custos da reparação de danos ambientais;

15.  Realça que persistem problemas no que respeita à aplicação da diretiva aos incidentes de grandes proporções, sobretudo quando não é possível identificar o poluidor responsável e/ou em caso de insolvência ou falência do poluidor;

16.  Faz notar que os custos dos danos ambientais para os operadores responsáveis podem ser reduzidos através do recurso a instrumentos de garantia financeira (abrangendo instrumentos de seguro e alternativos, como garantias bancárias, obrigações, fundos ou valores mobiliários); Considera que, no âmbito do mercado das garantias financeiras relativas à DRA, a procura é reduzida, devido ao baixo número de casos ocorridos nos Estados-Membros, à falta de clareza no que diz respeito a alguns conceitos da DRA e à lentidão com que os modelos de seguro tendem a emergir em muitos Estados-Membros, dependendo nível de maturidade do mercado desses instrumentos;

17.  Constata que a possibilidade de melhorar a oferta de garantias financeiras é travada pelo caráter insuficiente e contraditório dos dados em posse da UE sobre os casos abrangidos pela DRA;

18.    Incentiva os Estados-Membros a tomarem medidas destinadas a acelerar o desenvolvimento, pelos operadores económicos e financeiros devidos, de instrumentos e mercados de garantias financeiras, incluindo mecanismos financeiros que ofereçam cobertura em caso de insolvência, a fim de permitir que os operadores utilizem garantias financeiras para cobrir as suas responsabilidades;

19.    Chama a atenção para o estudo de viabilidade da Comissão sobre o conceito de um mecanismo à escala da UE de partilha de riscos em caso de catástrofe industrial[10] e salienta a necessidade de efetuar análises suplementares e um estudo de viabilidade mais aprofundado sobre os principais aspetos jurídicos e financeiros;

20.  Congratula-se com o facto de, no que se refere à aplicação da DRA em relação às espécies e aos habitats naturais protegidos, metade dos Estados-Membros adotarem um âmbito de aplicação mais vasto (Bélgica, República Checa, Estónia, Grécia, Espanha, Chipre, Letónia, Lituânia, Luxemburgo, Hungria, Polónia, Portugal, Eslovénia, Suécia, Reino Unido);

21.  Considera que, de entre as diferentes causas de harmonização insuficiente da DRA, se conta também a ausência de um procedimento administrativo normalizado para a notificação às autoridades competentes de danos ambientais ou da ameaça iminente desses danos; lamenta, por conseguinte, que ainda não seja obrigatória a publicação dessas notificações ou de informações sobre a forma como os casos foram tratados; nota que alguns Estados-Membros identificaram esta limitação na respetiva legislação nacional e criaram bases de dados de notificações/incidentes/casos; salienta, no entanto, que esta prática varia consideravelmente de um para outro Estado-Membro e é bastante limitada;

22.  Salienta que os regimes compensatórios devem ser capazes de responder aos pedidos de indemnização transfronteiriços de forma eficaz, rápida, num prazo razoável e sem fazer discriminação entre os requerentes de diferentes países do Espaço Económico Europeu; recomenda que tais regimes abranjam os danos primários e secundários causados em todas as zonas afetadas, visto que tais incidentes afetam zonas vastas e podem ter efeitos a longo prazo; sublinha a necessidade de os países vizinhos, sobretudo os que não pertencem ao Espaço Económico Europeu, respeitarem o direito internacional em matéria de proteção do ambiente e responsabilidade ambiental;

23.  Reitera que, nos termos do artigo 4.º, n.º 5, da DRA, a diretiva é aplicável apenas a danos ambientais, ou à ameaça iminente desses danos, causados por poluição de carácter difuso, sempre que seja possível estabelecer um nexo de causalidade entre os danos e as atividades de operadores; reitera ainda que, já no seu relatório de 2013, o Painel Intergovernamental sobre as Alterações Climáticas (PIAC) estabelecia um rigoroso nexo de causalidade entre as emissões de gases e os danos relacionados com as alterações climáticas e o ambiente[11];

Sugestões para uma melhor harmonização da DRA

24.  Solicita, com a maior brevidade, que a DRA seja revista, assim como a definição de «danos ambientais» constante do artigo 2.º, n.º 1, da diretiva, especificamente no que diz respeito aos critérios relacionados com a determinação da ocorrência de efeitos negativos importantes em espécies e habitats protegidos (Anexo I), bem como ao risco de danos ao solo e à água, para que seja eficaz, uniforme e funcional face à rápida evolução das substâncias poluentes resultantes de atividades industriais;

25.  Insta a Comissão a clarificar, definir e pormenorizar devidamente o conceito de «limiar de danos significativos» e a avaliar a possibilidade de criar limites de responsabilidade máxima diferenciados para as diferentes atividades, de forma a uniformizar a aplicação da DRA em todos os Estados Membros;

26.  Insta a Comissão a fornecer, na DRA, uma interpretação clara e coerente relativamente à referência geográfica do «estado de conservação favorável» (território da UE, território nacional, área natural); considera, a este respeito, que é necessária uma abordagem que tenha especificamente em conta cada sítio, de forma a assegurar uma aplicação correta e eficaz;

27.  Solicita à Comissão que identifique as normas necessárias para determinar, de forma clara e incontestável, os casos em que a DRA é aplicável e os casos em se deve aplicar a legislação nacional, se esta for mais rigorosa;

28.  Observa que a poluição atmosférica é prejudicial para a saúde humana e para o ambiente e que, segundo o Eurostat, a poluição por dióxido de azoto e partículas acarreta riscos graves para a saúde; solicita, neste contexto, a inclusão dos «ecossistemas» nas definições de «dano ambiental» e de «recurso natural» no artigo 2.º; exorta ainda a Comissão a examinar a possibilidade de alargar o âmbito da DRA e de impor responsabilidade pelos danos para a saúde humana e para o ambiente, incluindo os danos causados ao ar[12];

29.  insta a Comissão a introduzir uma garantia financeira obrigatória, como, por exemplo, um seguro obrigatório de responsabilidade ambiental para operadores, e a desenvolver uma metodologia harmonizada à escala da UE para calcular os limites de responsabilidade máxima, tendo em conta as características de cada atividade e da zona envolvente; Insta também a Comissão a considerar a possibilidade de criação de um fundo europeu para a proteção do ambiente contra os danos causados por atividades industriais abrangidas pela DRA[13], sem pôr em causa o princípio do «poluidor-pagador», no que toca ao risco de insolvência e apenas nos casos em que falhem os mercados de garantia financeira; considera que este fundo deve igualmente cobrir os acidentes de grandes proporções em que seja impossível identificar o operador responsável pelos danos;

30.    Solicita que todo e qualquer operador que beneficie da realização de determinadas atividades seja também considerado responsável por quaisquer danos ambientais ou poluição causados por tais atividades;

31.  Considera que, tendo em conta a importância e os potenciais efeitos das catástrofes ligadas à indústria, bem como os riscos para a saúde humana, o ambiente natural e os bens, é necessário prever garantias suplementares a fim de proporcionar aos cidadãos europeus um sistema seguro e sólido de prevenção e de gestão de catástrofes assente na partilha de riscos, na responsabilidade acrescida dos operadores industriais e no princípio do «poluidor-pagador»; convida a que seja avaliada a necessidade de incluir nas DRA um regime de responsabilidade civil por danos causados à saúde humana e ao ambiente[14];

32.  Solicita a adoção de um sistema de responsabilidade secundária dos sucessores de terceiros responsáveis;

33.    Recomenda que a opção de exigir a responsabilidade subsidiária do Estado seja obrigatória para garantir a aplicação eficaz e pró-ativa da legislação;

34.  Apela, ademais, à supressão da possibilidade de concessão de isenções baseadas na posse de autorizações ou no conhecimento científico e técnico, a fim de criar condições equitativas e promover o princípio do «poluidor-pagador», bem como de melhorar a eficácia da legislação;

35.  Exorta a Comissão a apresentar sem demora uma proposta relativa a inspeções ambientais a nível europeu;

36.  Considera que, no contexto de uma revisão da DRA, o alargamento da responsabilidade objetiva às atividades não incluídas no anexo III relativamente a todos os danos ambientais com efeitos negativos deve constituir uma prioridade, de modo a melhorar a eficácia da legislação na aplicação do princípio do «poluidor-pagador» e a incentivar os operadores a gerirem adequadamente o risco das respetivas atividades; insta, neste contexto, a Comissão a criar um registo dos operadores que exercem atividades perigosas e um sistema de acompanhamento que garanta a solvabilidade financeira;

37.    Solicita à Comissão que assegure a aplicação da DRA a danos ambientais causados por toda e qualquer atividade profissional e garanta a responsabilidade objetiva do produtor;

38.  Solicita a criação de uma bases de dados europeia acessível ao público de casos de danos ambientais regidos pela DRA, com base, por exemplo, no sistema irlandês, que prevê um mecanismo em linha para a notificação de casos de danos ambientais, a fim reforçar a confiança no sistema DRA e de melhorar a sua aplicação; considera que uma tal bases de dados pública deverá sensibilizar as partes interessadas, os operadores e os cidadãos para a existência do regime DRA e para a sua aplicação, contribuindo, assim, para melhorar a prevenção e a reparação de danos ambientais;

39.  Recomenda que, para serem efetivamente acessíveis, as bases de dados públicas de casos DRA devem ser criadas de acordo com os seguintes critérios:

–  devem estar disponíveis em linha e as informações suplementares sobre os casos devem ser disponibilizadas mediante pedido,

–  cada país deve dispor de uma base de dados centralizada, e não de bases de dados separadas para cada região,

–  as notificações de novos incidentes devem ser imediatamente publicadas em linha,

–  todos os casos registados nas bases de dados devem incluir informações sobre o nome do poluidor, a natureza e a dimensão dos danos causados, as medidas de prevenção/reparação adotadas ou a adotar e o procedimento levado a cabo pelas autoridades e/ou em conjunção com estas autoridades.

40.  Insta ao alargamento das categorias de atividades perigosas previstas no Anexo III, de molde a abranger todas as atividades que sejam potencialmente prejudiciais para o ambiente e a saúde humana;

41.  Realça a importância de uma cultura de prevenção dos danos ambientais, através de uma campanha de informação sistemática, mediante a qual os Estados-Membros garantam que os potenciais poluidores e as vítimas potenciais são informados acerca dos riscos a que estão expostos, da disponibilidade de um seguro ou de outros meios financeiros e jurídicos que possam oferecer proteção contra estes riscos, bem como sobre os eventuais benefícios daí decorrentes;

42.  Considera que todos os casos de responsabilidade comprovada, bem como os pormenores das sanções impostas devem ser tornados públicos para que o verdadeiro custo dos danos ambientais seja transparente para todos;

43.  Sugere a criação de um mecanismo destinado a encorajar comentários e observações por parte das ONG ambientais e outras associações interessadas;

44.  Sugere que sejam previstos desagravamentos fiscais ou outras formas de recompensar as empresas que se empenham, com sucesso, na prevenção dos danos ambientais;

45.  Recomenda a criação de autoridades independentes específicas com poder de gestão e controlo, bem como dos poderes sancionatórios conferidos pela DRA, incluindo a possibilidade de exigir garantias financeiras às entidades potencialmente responsáveis, tendo em conta a situação específica do potencial poluidor, por exemplo, nas licenças ambientais;

46.  Insta a Comissão e os Estados-Membros a garantirem que a DRA apoia de forma adequada os esforços envidados para alcançar os objetivos das diretivas da UE relativas às aves e aos habitats; insiste na necessidade de as autoridades responsáveis pelas inspeções ambientais participarem na aplicação e na execução das normas em matéria de responsabilidade ambiental;

47.  Insta a Comissão a reforçar o programa de formação sobre a aplicação da DRA nos Estados-Membros e a criar serviços de assistência a profissionais, que forneçam informações, assistência e apoio à avaliação de riscos de danos; recomenda, para além disso, a adoção de documentos de orientação que ajudem os Estados-Membros a transpor corretamente a legislação;

48.  Reitera que, nos termos da DRA, as pessoas afetadas por um dano ambiental têm o direito de requerer a intervenção das autoridades competentes; observa ainda que a legislação da União estipula que os cidadãos europeus devem ter acesso efetivo e oportuno à justiça (artigo 9.º, n.º 3, da «Convenção Aarhus», artigo 6.º do TUE e disposições pertinentes da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais) e que os custos dos danos causados ao ambiente devem ser suportados pelo poluidor (artigo 191.º do TFUE); convida, por conseguinte, a Comissão a apresentar uma proposta legislativa relativa a normas mínimas de aplicação do pilar «acesso à justiça» da Convenção de Aarhus; solicita à Comissão que analise a possibilidade de introduzir mecanismos de tutela coletiva em casos de violação da legislação da União em matéria de ambiente;

49.    Exorta a Comissão, no âmbito de uma revisão da DRA, a ponderar se deverá impor aos Estados-Membros a obrigação de apresentarem relatórios de dois em dois anos sobre a aplicação da diretiva;

50.    Considera que as sanções penais constituem outra importante forma de dissuasão relativamente aos danos ambientais e lamenta que a Diretiva 2008/99/CE, de 19 de novembro de 2008, relativa à proteção do ambiente através do direito penal não esteja atualizada; solicita à Comissão que intervenha o mais rapidamente possível e reveja o âmbito de aplicação da diretiva de modo a abranger toda a legislação aplicável da UE em matéria de ambiente;

51.  Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução ao Conselho e à Comissão, bem como aos parlamentos e governos dos Estados-Membros.

• [1]  JO L 143 de 30.4.2004, p. 56.
• [2]  JO L 106 de 17.4.2001, p. 1.
• [3]  JO L 102 de 11.4.2006, p. 15.
• [4]  JO L 140 de 5.6.2009, p. 114.
• [5]  JO L 178 de 28.6.2013, p. 66.
• [6]  PE 556.943.
• [7]  Acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de março de 2010, ERG e o., C-378/08, ECLI:EU:C:2010:126, n.º 45; Acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de março de 2010, ERG e o., C-379/08 e C-380/08, ECLI:EU:C:2010:127, n.º 38. Acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de março de 2010, Buzzi Unicem SpA e o., C‑478/08 e C‑479/08, ECLI:EU:C:2010:129, n.º 35.
• [8]  De acordo com o relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, nos termos do artigo 18.º, n.º 2, da Diretiva 2004/35/CE relativa à responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais, entre abril de 2007 e abril de 2013, os Estados-Membros comunicaram cerca de 1 245 casos confirmados de incidentes com danos ambientais que desencadearam a aplicação da DRA. Além disso, de acordo com o mesmo relatório, o número de casos varia consideravelmente entre Estados-Membros. Dois Estados-Membros representam mais de 86 % de todos os casos de danos comunicados (Hungria: 563 casos, Polónia: 506), tendo os restantes casos sido comunicados maioritariamente por seis Estados-Membros [Alemanha (60), Grécia (40), Itália (17), Letónia, Espanha e Reino Unido (8)]. Onze Estados-Membros não comunicaram incidentes de danos no quadro da DRA desde 2007, possivelmente por se tratar de casos abrangidos exclusivamente pelo seu sistema nacional.
• [9]  Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia, de 4 de março de 2015, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e o. c. Fipa Group Srl e o., C-534/13, ECLI:EU:C:2015:140.
• [10]  «Study to explore the feasibility of creating a fund to cover environmental liability and losses occurring from industrial accidents, Final Report» [Estudo destinado a explorar a viabilidade da criação de um fundo para cobrir a responsabilidade ambiental e os prejuízos decorrentes de acidentes industriais], Relatório final, Comissão Europeia, DG ENV, 17 de abril de 2013.
• [11]  PIAC, 2013: «Climate Change 2013: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change» (Alterações climáticas 2013: base de ciência física. Contributo do Grupo de Trabalho I para o 5.º Relatório de Avaliação do Painel Intergovernamental sobre as Alterações Climáticas) [Stocker, T.F. et al. Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA, 1535 pp, doi:10.1017/CBO9781107415324.
• [12]  Possibilidade considerada no documento da Comissão de 19 de fevereiro de 2014, intitulado «Study on ELD Effectiveness: Scope and Exceptions», p. 84.
• [13]  Acerca desta possibilidade, vide o documento publicado pela Comissão Europeia em 17 de abril de 2013, intitulado «Study to explore the feasibility of creating a fund to cover environmental liability and losses occurring from industrial accidents».
• [14]  Tal como já prevista em Portugal e avaliada no estudo da Comissão, de 16 de maio de 2013, intitulado «Implementation challenges and obstacles of the Environmental Liability Directive (ELD)», p. 75.

dirigido à Comissão dos Assuntos Jurídicos

sobre a aplicação da Diretiva 2004/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004, relativa à responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais («DRA»)
(2016/2251(INI))

Relator de parecer (*): Benedek Jávor

(*)  Comissão associada – artigo 54.º do Regimento

SUGESTÕES

A Comissão do Ambiente, da Saúde Pública e da Segurança Alimentar insta a Comissão dos Assuntos Jurídicos, competente quanto à matéria de fundo, a incorporar as seguintes sugestões na proposta de resolução que aprovar:

1.  Assinala que, devido aos poderes discricionários conferidos na Diretiva relativa à responsabilidade ambiental (DRA), a sua aplicação nos Estados-Membros não tem sido coordenada e revela ausência de harmonização e de eficácia, o que leva a insuficiências na sua implementação, a uma grande variabilidade do número de casos entre Estados‑Membros e a condições de concorrência desiguais para os operadores;

2.  Solicita que a DRA seja revista o mais rapidamente possível;

3.  Apela a que, no âmbito de uma revisão da DRA, a definição de dano ambiental constante do artigo 2.º, n.º 1, seja mais clara, especificamente no que diz respeito aos critérios relacionados com a determinação da ocorrência de efeitos negativos importantes em espécies e habitats protegidos (Anexo I), bem como ao risco de danos ao solo e à água (Artigo 2.º, n.º 1); apela à sua redefinição, a fim de cobrir todos os danos ambientais;

4.  Insta, além disso, a Comissão a incluir os «ecossistemas» nas definições de «dano ambiental» e de «recurso natural» no artigo 2.º;

5.  Assinala que alguns Estados-Membros utilizam a DRA com relativa frequência no caso de incidentes que tenham provocado danos ambientais, ao passo que outros aplicam a legislação nacional, em vez da DRA, quando ocorrem incidentes deste tipo;

6.   Congratula-se com os esforços da Comissão no sentido de avaliar e de colmatar as lacunas detetadas na aplicação da DRA nos Estados-Membros;

7.  Acolhe favoravelmente o desenvolvimento do programa de trabalho plurianual (PTP) da DRA para o período de 2017-2020;

8.  Recorda a experiência adquirida com a aplicação das atuais garantias financeiras, que demonstrou as dificuldades existentes no que diz respeito à garantia da responsabilidade dos operadores pelos danos ambientais, e manifesta preocupação face aos casos em que os operadores não se encontravam em condições de suportar os custos da reparação de danos ambientais;

9.  Recorda que o facto de os operadores não serem obrigados a possuir uma garantia financeira para a responsabilidade ambiental pode impedir a total compensação pelos custos em caso de incidente grave;

10.  Solicita que todo e qualquer operador que beneficie da realização de determinadas atividades seja também considerado responsável por quaisquer danos ambientais ou poluição causados por tais atividades;

11.  Considera que, no artigo 1.º, o quadro da responsabilidade ambiental deve ser alargado por forma a incluir a reabilitação ambiental e a recuperação ecológica, a fim de repor o estado ambiental inicial após o termo das atividades profissionais desenvolvidas, mesmo que o dano ambiental tenha sido causado por atividades ou emissões explicitamente autorizadas pelas autoridades competentes;

12.  Lamenta a existência de atividades com potenciais efeitos negativos para a biodiversidade e o ambiente, tais como o transporte por condutas de substâncias perigosas, a exploração mineira e a introdução de espécies exóticas invasoras, que atualmente não estão sujeitas ao requisito de responsabilidade objetiva; observa que, nomeadamente no que se refere aos danos causados à biodiversidade, as atividades enumeradas no anexo III não abrangem suficientemente os setores suscetíveis de causar danos;

13.  Considera que, no contexto de uma revisão da DRA, o alargamento da responsabilidade objetiva às atividades não incluídas no anexo III relativamente a todos os danos ambientais com efeitos negativos deve constituir uma prioridade, de modo a melhorar a eficácia da legislação na aplicação do princípio do «poluidor-pagador» e a incentivar os operadores a gerirem adequadamente o risco das respetivas atividades;

14.  Insta a Comissão, no contexto de uma revisão da DRA, a alargar o âmbito da diretiva e também a impor a responsabilidade por danos causados à saúde humana e ao ambiente, por exemplo, ao ar e às zonas húmidas; considera que tal simplificaria a DRA em relação à restante legislação da UE em matéria de proteção da saúde humana e do ambiente e facilitaria o aditamento de disposições à DRA, nomeadamente a obrigação de aplicar medidas preventivas e medidas corretivas de urgência, quer na própria diretiva, quer na legislação nacional de transposição;

15.  Solicita à Comissão que assegure a aplicação da DRA a danos ambientais causados por toda e qualquer atividade profissional e garanta a responsabilidade objetiva do produtor;

16.  Insta a Comissão a incluir na próxima revisão da DRA os danos causados à saúde humana e ao ambiente pela poluição atmosférica proveniente dos veículos que não cumprem o disposto na legislação da UE relativa às emissões de automóveis, uma vez que esta medida poderia contribuir para aumentar os níveis de prevenção e de precaução;

17.  Apela ainda à supressão da possibilidade de concessão de isenções baseadas na posse de autorizações ou no conhecimento científico e técnico, a fim de criar condições equitativas e promover o princípio do «poluidor-pagador», melhorando simultaneamente a eficácia da legislação;

18.  Recomenda que a opção de exigir a responsabilidade subsidiária do Estado seja obrigatória para garantir a aplicação eficaz e pró-ativa da legislação;

19.  Considera que, tendo em conta a importância e os potenciais efeitos das catástrofes ligadas à indústria, bem como os riscos para a saúde humana, o ambiente natural e os bens, é necessário prever garantias suplementares a fim de proporcionar aos cidadãos europeus um sistema seguro e sólido de prevenção e de gestão de catástrofes assente na partilha de riscos, na responsabilidade acrescida dos operadores industriais e no princípio do «poluidor-pagador»;

20.  Exorta a Comissão, no âmbito de uma revisão da DRA, a ponderar se deverá impor aos Estados-Membros a obrigação de apresentarem relatórios de dois em dois anos sobre a aplicação da diretiva;

21.  Reafirma, no contexto de uma revisão da DRA, o seu apelo à imposição de uma garantia financeira obrigatória aos operadores, como, por exemplo, um seguro obrigatório de responsabilidade ambiental; insta a Comissão a desenvolver uma metodologia harmonizada à escala da UE para calcular os limites de responsabilidade máxima, tendo em conta as características de cada atividade e da zona envolvente, e a ponderar a possibilidade de a complementar com um fundo da UE ou um mecanismo da UE de partilha de riscos destinados a cobrir os custos de reparação que ultrapassem as garantias financeiras obrigatórias, em coordenação com todos os fundos internacionais existentes em matéria de responsabilidade ambiental;

22.  Exorta a Comissão a criar um seguro obrigatório de responsabilidade ambiental para cobrir todos os operadores na UE e a obrigar os Estados-Membros a tomarem todas as medidas necessárias para garantir a responsabilidade ambiental de todos os operadores que exercem atividade nos respetivos territórios;

23.  Incentiva os Estados-Membros a tomarem medidas destinadas a acelerar o desenvolvimento, pelos operadores económicos e financeiros devidos, de instrumentos e mercados de garantias financeiras, incluindo mecanismos financeiros que ofereçam cobertura em caso de insolvência, a fim de permitir que os operadores utilizem garantias financeiras para cobrir as suas responsabilidades;

24.  Chama a atenção para o estudo de viabilidade da Comissão sobre o conceito de um mecanismo à escala da UE de partilha de riscos em caso de catástrofe industrial[1] e salienta a necessidade de efetuar análises suplementares e um estudo de viabilidade mais aprofundado sobre os principais aspetos jurídicos e financeiros;

25.  Insta a Comissão e os Estados-Membros a garantirem que a DRA apoia de forma adequada os esforços envidados para alcançar os objetivos das diretivas da UE relativas às aves e aos habitats; insiste na necessidade de as autoridades responsáveis pelas inspeções ambientais participarem na aplicação e na execução das normas em matéria de responsabilidade ambiental;

26.  Considera que as sanções penais constituem outra importante forma de dissuasão relativamente aos danos ambientais e lamenta que a Diretiva 2008/99/CE, de 19 de novembro de 2008, relativa à proteção do ambiente através do direito penal não esteja atualizada; solicita à Comissão que intervenha o mais rapidamente possível e reveja o âmbito de aplicação da diretiva de modo a abranger toda a legislação aplicável da UE em matéria de ambiente;

27.  Frisa a urgência de elaborar uma legislação europeia relativa a normas mínimas de aplicação do pilar «acesso à justiça» da Convenção de Aarhus;

28.  Reitera o seu apelo à Comissão para que apresente sem demora uma proposta relativa às inspeções ambientais a nível Europeu.

INFORMAÇÕES SOBRE A APROVAÇÃO NA COMISSÃO ENCARREGADA DE EMITIR PARECER

VOTAÇÃO NOMINAL FINAL NA COMISSÃO COMPETENTE QUANTO À MATÉRIA DE FUNDO

• [1]  «Study to explore the feasibility of creating a fund to cover environmental liability and losses occurring from industrial accidents, Final Report» [Estudo destinado a explorar a viabilidade da criação de um fundo para cobrir a responsabilidade ambiental e os prejuízos decorrentes de acidentes industriais, relatório final], Comissão Europeia, DG ENV, 17 de abril de 2013.

Legenda dos símbolos utilizados:

+  :  votos a favor

-  :  votos contra

0  :  abstenções