RELATÓRIO sobre a aplicação da Diretiva 2008/52/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2001, sobre certos aspetos da mediação em matéria civil e comercial (Diretiva «Mediação»)

I.  Objetivo

A Diretiva «Mediação» tem como objetivo facilitar o acesso à resolução alternativa de litígios e promover a resolução amigável de litígios, incentivando o recurso à mediação e uma relação equilibrada entre a mediação e o processo judicial.

Em conformidade com o artigo 11.º da Diretiva 2008/52/CE, a Comissão deve apresentar ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Comité Económico e Social Europeu um relatório sobre a aplicação da presente diretiva, examinando a evolução da mediação em toda a União Europeia e a incidência da diretiva nos Estados-Membros.

A Comissão dos Assuntos Jurídicos considera que um relatório de execução com base no relatório da Comissão representa uma excelente oportunidade para avaliar a incidência da Diretiva «Mediação», tal como transposta e aplicada pelos Estados-Membros, sobre os cidadãos e as empresas desde a sua entrada em vigor, bem como para formular recomendações concretas.

II.  Fontes de informação

O presente relatório de iniciativa própria sobre a aplicação da Diretiva «Mediação» 2008/52/CE baseia-se em informações coligidas a partir de fontes diversas, a saber:

  Uma compilação de análises aprofundadas realizada em 2016 pelo Departamento Temático C no contexto de um seminário organizado pela Comissão dos Assuntos Jurídicos sobre a aplicação da Diretiva «Mediação» em 29 de novembro de 2016;

  Uma avaliação de execução europeia realizada em 2016 pelo Serviço de Estudos do Parlamento Europeu sobre a transposição da Diretiva «Mediação» e a sua aplicação nos Estados-Membros desde 2008;

  Um relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Comité Económico e Social Europeu, de 2016, sobre a aplicação da Diretiva 2008/52/CE do Parlamento Europeu e do Conselho sobre determinados aspetos da mediação em matéria civil e comercial;

  Um estudo sobre a aplicação da Diretiva «Mediação» realizado em 2013 em nome da Comissão e atualizado em 2016;[1]

III.   Principais constatações

Com base nas fontes de informação comparativa supramencionadas, torna-se evidente que:

•  Quase todos os Estados-Membros optaram por aplicar os requisitos da diretiva a casos nacionais;[2]

•  Alguns Estados-Membros permitem o recurso à mediação em matéria civil e comercial, nomeadamente no que toca à família e ao emprego, sem no entanto excluírem de forma explícita a mediação em matéria fiscal, aduaneira ou administrativa, ou relativamente à responsabilidade do Estado por atos ou omissões cometidos no exercício dos poderes públicos;[3]

•  Todos os Estados-Membros preveem a possibilidade de os órgãos jurisdicionais convidarem as partes a recorrer à mediação, tendo quinze Estados-Membros[4] introduzido a possibilidade de os órgãos jurisdicionais convidarem as partes a participar em sessões de informação sobre mediação;

•  Menos de metade dos Estados-Membros introduziu na sua legislação nacional a obrigação de divulgar informações sobre mediação;[5]

•  Dezoito Estados-Membros introduziram mecanismos de controlo vinculativos;[6]

•  Dezanove Estados-Membros exigem a elaboração de códigos de conduta e a adesão aos mesmos;[7]

•  Dezassete Estados-Membros incentivam ou regulamentam a formação na respetiva legislação nacional;[8]

IV.  Uma relação equilibrada entre mediação e processo judicial

O princípio do acesso à justiça é fundamental e um dos principais objetivos da política da UE no domínio da cooperação em matéria de justiça civil. O Conselho Europeu, reunido em Tampere em 15 e 16 de outubro de 1999, solicitou aos Estados­Membros que criassem procedimentos extrajudiciais alternativos no intuito de facilitar um melhor acesso à justiça. A existência de sistemas de justiça eficazes e eficientes são de importância fundamental para o bom funcionamento do mercado interno, a estabilidade económica, o investimento e a competitividade. Promovem a confiança nas transações comerciais, facilitam a resolução de litígios e contribuem para garantir a existência da confiança necessária ao estímulo da atividade económica.

Em conformidade com o programa «Justiça para o crescimento» e a Estratégia Europa 2020, a mediação pode ser vista como um meio para melhorar a eficácia do sistema judicial e para reduzir os obstáculos que tornam os procedimentos judiciais morosos e onerosos para os cidadãos e as empresas; pode, portanto, contribuir para o crescimento económico. A mediação pode também contribuir para a manutenção de boas relações entre as partes, na medida em que, contrariamente ao processo judicial, não há uma parte vencedora e uma parte vencida, o que é particularmente importante, por exemplo, em processos de direito de família.

O relator é de parecer que, mesmo que a mediação obrigatória promovesse o recurso à mediação enquanto alternativa para a resolução de litígios judiciais, tal evolução seria contrária à natureza voluntária da mediação e afetaria o exercício do direito a um recurso efetivo para um órgão jurisdicional, tal como estabelecido no artigo 47.º da Carta. Como demonstra a sentença proferida pelo Tribunal no processo Alassini[9], embora a aplicação prévia de um procedimento de resolução extrajudicial de litígios específicos não fosse, por si só, problemática, teriam de ser postas em prática uma série de salvaguardas para garantir que a proteção jurisdicional efetiva não é prejudicada, nomeadamente, o caráter não vinculativo das decisões tomadas em tais procedimentos extrajudiciais, a sua conclusão rápida e pouco onerosa, bem como a existência de medidas provisórias em casos excecionais em que a urgência da situação o exija. Por conseguinte, o n.º 2 do artigo 5.º da diretiva «Mediação» permite aos Estados-Membros tornarem a mediação obrigatória ou sujeitá-la a incentivos ou sanções, quer antes, quer depois do início do processo judicial, desde que tal não impeça as partes de exercerem o seu direito de acesso ao sistema judicial.

O relator considera que é necessário pôr em prática garantias adequadas aquando de processos de mediação, a fim de limitar o risco de que as partes mais fracas, nomeadamente os consumidores e as partes não representadas, sejam privadas do seu direito a uma decisão judicial independente ou tenham a perceção de serem privadas desse direito. Nesse sentido, é da maior importância que quem recomenda, impõe ou presta serviços de mediação assegure que as partes mais fracas não resolvam um litígio sem compreender os direitos que lhes são conferidos pela lei e que as partes mais fortes não recorram a procedimentos mais rápidos de resolução de litígios, nomeadamente a mediação, como meio de evitar as suas obrigações legais ou de melhorar indevidamente a sua posição jurídica em detrimento de terceiros.

• [1]  http://bookshop.europa.eu/is-bin/INTERSHOP.enfinity/WFS/EU-Bookshop-Site/en_GB/-
  /EUR/ViewPublication-Start?PublicationKey=DS0216335.
• [2]  Apenas três Estados-membros (Irlanda, Países-Baixos e Reino Unido) optaram por transpor a diretiva exclusivamente em relação a casos transfronteiras.
• [3]  AT, CZ, EE, EL, ES IE, PT, SI, SK, UK.
• [4]  CY, CZ, ES, DE, FR, HU, IT, LT, PL, PT, RO, SK.
• [5]  AT, BG, CY, EL, ES, HU, IT, LT, LV, PL, PT, RO, SI, SK.
• [6]  AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, EL, ES, HU, IT, LT, LV, PL, PT, RO, SI, SK.
• [7]  AT, BE, BG, CY, EL, ES, FI, FR, IE, IT, LT, LV, MT, PL, PT, RO, SE, SI, SK.
• [8]  AT, BE, BG, CY, EL, ES FI, HR, HU, IT, LT, LV, RO, SE, SI, SK, UK.
• [9]  ECJ, C‑317/08, C‑318/08, C‑319/08 e C‑320/08 (par.2), ECLI:EU:C:2010:146.

sobre a aplicação da Diretiva 2008/52/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2001, sobre certos aspetos da mediação em matéria civil e comercial (Diretiva «Mediação») (2016/2066(INI))

O Parlamento Europeu,

–  Tendo em conta a aplicação da Diretiva 2008/52/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2001, sobre certos aspetos da mediação em matéria civil e comercial (Diretiva «Mediação»)[1],

–  Tendo em conta o relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Comité Económico e Social Europeu sobre a aplicação da Diretiva 2008/52/CE do Parlamento Europeu e do Conselho em determinados aspetos da mediação em matéria civil e comercial (COM(2016)0542),

–  Tendo em conta a compilação de análises aprofundadas efetuada pela Direção-Geral das Políticas Internas intitulada «The implementation of the Mediation Directive – 29 November 2016» (A aplicação da Diretiva «Mediação» - 29 de novembro de 2016)[2],

–  Tendo em conta o estudo da Comissão intitulado "Study for an evaluation and implementation of Directive 2008/52/EC – the «Mediation Directive»" (Estudo para uma avaliação e aplicação da Diretiva 2008/52/CE - a "Diretiva «Mediação») de 2014[3],

–  Tendo em conta o estudo efetuado pela Direção-Geral das Políticas Internas intitulado «Rebooting the Mediation Directive: Assessing the limited impact of its implementation and proposing measures to increase the number of mediations in the EU» (Relançamento da Diretiva «Mediação»: Avaliação do impacto limitado da sua implementação e proposta de medidas com o intuito de aumentar o número de mediações na UE)[4],

–  Tendo em conta a avaliação de execução europeia sobre a Diretiva «Mediação» realizada pela Unidade de Avaliação do Impacto Ex-Post do Serviço de Estudos do Parlamento Europeu (EPRS)[5],

–  Tendo em conta o estudo efetuado pela Direção-Geral das Políticas Internas intitulado «Quantifying the cost of not using mediation – a data analysis» (Quantificação do custo associado à falta de recurso à mediação - análise dos dados)[6],

–  Tendo em conta o artigo 67.º e o artigo 81.º, n.º 2, alínea g), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE),

–  Tendo em conta o artigo 52.º do seu Regimento, bem como o artigo 1.º, n.º 1, alínea e), e o Anexo 3 da decisão da Conferência dos Presidentes, de 12 de dezembro de 2002, sobre o processo de autorização para elaborar relatórios de iniciativa,

–  Tendo em conta o relatório da Comissão dos Assuntos Jurídicos (A8-0238/2017),

A.  Considerando que a Diretiva 2008/52/CE foi um marco importante no que respeita à introdução e utilização de procedimentos de mediação na União Europeia; que, não obstante, a sua transposição varia consideravelmente entre os Estados-Membros em função da anterior existência ou inexistência de sistemas nacionais de mediação, tendo alguns Estados-membros optado por uma aplicação literal das suas disposições, outros por uma revisão aprofundada de modalidades alternativas de resolução dos litígios (como em Itália, por exemplo, onde o recurso ao procedimento de mediação é seis vezes mais frequente do que no resto da Europa), ao passo que outros consideraram que a legislação em vigor já está em conformidade com a Diretiva «Mediação»;

B.  Considerando que a maioria dos Estados-Membros ampliou o âmbito de aplicação das suas medidas nacionais de transposição também aos casos nacionais, tendo apenas três Estados-Membros optado por transpor a Diretiva exclusivamente em relação a casos transfronteiras[7], que produz um impacto decisivamente positivo nos ordenamentos dos Estados-Membros e nas categorias em causa;

C.  Considerando que as dificuldades surgidas na fase de transposição da diretiva refletem em larga medida as diferenças em termos de cultura jurídica nos ordenamentos nacionais; que, portanto, deve ser dada prioridade a uma mudança de mentalidade jurídica através da criação de uma cultura da mediação e de resolução amigável de litígios, uma questão que foi repetidamente levantada pelas redes europeias de profissionais do Direito na génese da diretiva europeia e subsequentemente na sua transposição pelos Estados-Membros;

D.  Considerando que a aplicação da Diretiva «Mediação» proporcionou uma mais-valia à UE através da sensibilização dos legisladores nacionais para as vantagens da mediação e conduziu a um determinado alinhamento do direito processual e das várias práticas dos Estados-Membros;

E.  Considerando que a mediação, enquanto procedimento extrajudicial alternativo, voluntário e confidencial, pode ser um instrumento útil para aliviar um sistema judicial sobrecarregado, em determinados casos e sob reserva das salvaguardas necessárias, uma vez que pode permitir que as pessoas singulares e coletivas procedam à resolução extrajudicial de litígios, de forma rápida e pouco dispendiosa – tendo em conta que processos judiciais excessivamente longos violam a Carta dos Direitos Fundamentais – assegurando, ao mesmo tempo, um melhor acesso à justiça e contribuindo para o crescimento económico;

F.  Considerando que os objetivos indicados no artigo 1.º da Diretiva «Mediação», que visam promover o recurso à mediação e, em especial, alcançar «uma relação equilibrada entre mediação e processo judicial», não foram manifestamente atingidos, dado que, em média, o recurso à mediação é inferior a 1 % dos processos em tribunal na maioria dos Estados-Membros[8];

G.  Considerando que a Diretiva «Mediação» não criou um sistema da União para a resolução extrajudicial de litígios no sentido estrito, com exceção da introdução de disposições específicas relativamente à expiração dos prazos e aos prazos de prescrição em ações judiciais aquando de uma tentativa de mediação e no domínio da obrigação de confidencialidade a que estão sujeitos os mediadores e o seu pessoal administrativo;

Principais conclusões

1.  Congratula-se com o facto de os sistemas de mediação terem recentemente sido objeto de alterações e revisões em muitos Estados-Membros, estando previstas noutros Estados-Membros alterações da legislação aplicável[9];

2.  Lamenta o facto de apenas três Estados-Membros terem optado por transpor a diretiva e constata que se verificam dificuldades no que toca ao funcionamento prático dos sistemas nacionais de mediação devido, principalmente, à tradição do contraditório e à falta de uma cultura de mediação nos Estados-Membros, ao baixo nível de sensibilização para a mediação na maioria dos Estados-Membros, ao insuficiente conhecimento do modo de tratamento dos casos transfronteiras e do funcionamento dos mecanismos de controlo da qualidade para os mediadores[10];

3.  Realça que todos os Estados-Membros preveem a possibilidade de os tribunais instarem as partes a recorrer à mediação ou, ao menos, a participar nas sessões de informação sobre a mediação; observa que, em determinados Estados-Membros, a participação nessas sessões de informação é obrigatória por iniciativa de um juiz[11] ou no caso de litígios específicos previstos pela lei, tais como os litígios familiares[12]; refere igualmente que, em determinados Estados-Membros, os advogados têm a obrigação de informar os clientes sobre a possibilidade de recorrer à mediação ou é obrigatório os pedidos apresentados ao tribunal confirmarem se houve uma tentativa de mediação ou se existem razões para impedir tal tentativa; observa que o artigo 8.º da Diretiva relativa à mediação assegura que as partes que optem pela mediação numa tentativa de resolver um litígio não serão posteriormente impedidas de recorrer ao tribunal devido ao tempo gasto na mediação; realça que os Estados-Membros não parecem ter levantado problemas particulares relativamente a este ponto;

4.  Observa ainda que muitos Estados-Membros oferecem incentivos financeiros às partes que recorram à mediação, quer sob a forma de redução dos custos, apoio judiciário ou sanções por recusa injustificada de considerar a possibilidade de mediação; constata que os resultados alcançados nesses países provam que a mediação pode proporcionar uma resolução extrajudicial, económica e rápida dos litígios mediante procedimentos especificamente adaptados às necessidades das partes;

5.  Considera que a adoção de códigos de conduta constitui um instrumento importante para assegurar a qualidade da mediação; observa, a este respeito, que o Código de Conduta Europeu para Mediadores é diretamente utilizado pelas partes interessadas ou tem servido de inspiração para os códigos nacionais ou setoriais; observa igualmente que a maior parte dos Estados-Membros dispõe de procedimentos obrigatórios de acreditação para mediadores e/ou registos de mediadores;

6.  Lamenta a dificuldade em obter dados estatísticos globais sobre mediação, incluindo o número de casos de mediação, a sua duração média e a taxa de êxito da mediação; constata a inexistência de uma base de dados fiável, sem a qual se torna muito difícil promover ulteriormente a mediação e aumentar a confiança do público na sua eficácia; realça, por outro lado, o papel cada vez mais importante que a Rede Judiciária Europeia em matéria civil e comercial desempenha na melhoria da recolha de dados nacionais sobre a aplicação da Diretiva «Mediação»;

7.  Acolhe com agrado a particular importância da mediação no domínio do Direito da Família (mormente no quadro dos processos relativos à custódia de menores, aos direitos de acesso e aos casos de rapto de crianças), no qual a mediação pode criar um clima construtivo para as discussões e assegurar acordos equitativos entre os progenitores; observa, igualmente, que as soluções amigáveis têm potencial para serem douradoras e no interesse superior da criança já que podem visar, para além da residência principal da criança, acordos relativos aos direitos de visita ou ao sustento da criança; realça, neste contexto, o papel importante da Rede Judiciária Europeia em Matéria Civil e Comercial no que se refere à elaboração de recomendações que visam aumentar a taxa de utilização da mediação familiar em contexto transfronteiriço, especialmente nos casos de rapto de crianças;

8.  Sublinha a importância da criação e manutenção de uma secção distinta no Portal Europeu da Justiça dedicada à mediação transfronteiras em matéria de direito de família, bem como do fornecimento de informações sobre os sistemas nacionais de mediação;

9.  Congratula-se, por conseguinte, com o empenhamento da Comissão no cofinanciamento de vários projetos destinados à promoção da mediação e da formação de juízes e profissionais do direito nos Estados-Membros;

10.  Salienta que, não obstante a natureza voluntária da mediação, devem ser tomadas medidas para assegurar a aplicabilidade dos acordos por mediação, de forma rápida e económica, no pleno respeito dos direitos fundamentais, bem como da legislação nacional e da União; recorda, a este respeito, que a aplicabilidade interna de um acordo alcançado pelas partes num Estado-Membro é, regra geral, sujeita a homologação por uma autoridade pública, o que dá origem a custos adicionais, é moroso para as partes na resolução e, por conseguinte, pode afetar negativamente a circulação de resoluções por mediação no estrangeiro, especialmente em casos de litígios de pequena dimensão;

Recomendações

11.  Insta os Estados-Membros a intensificarem os seus esforços no sentido de incentivar a utilização do procedimento de mediação em litígios civis e comerciais, nomeadamente mediante campanhas de informação adequadas prestando aos cidadãos e às pessoas coletivas informações exaustivas e adequadas sobre as caraterísticas do procedimento e as suas vantagens, bem como de garantir uma melhor cooperação para esse efeito entre os profissionais do direito; realça, neste contexto, a necessidade de proceder a um intercâmbio de boas práticas das diferentes jurisdições nacionais, apoiado por medidas adequadas a nível europeu, para reforçar o reconhecimento da utilidade da mediação;

12.  Exorta a Comissão a avaliar a necessidade de criar normas de qualidade à escala europeia para a prestação de serviços de mediação, especialmente sob a forma de normas mínimas que garantam a coerência, tendo simultaneamente em conta o direito fundamental de acesso à justiça, bem como as diferenças locais em termos de culturas de mediação, como meio para promover ulteriormente o recurso à mediação;

13.  Insta igualmente a Comissão a avaliar a necessidade de os Estados-Membros criarem e manterem registos nacionais dos processos submetidos a mediação, que poderiam ser uma fonte de informação para a Comissão, mas também ser utilizados pelos mediadores nacionais para beneficiarem das melhores práticas de toda a Europa; salienta que qualquer registo desse tipo deve ser criado em total conformidade com o regulamento geral de proteção de dados (Regulamento (UE) 2016/679)[13];

14.  Solicita à Comissão que realize um estudo pormenorizado sobre os obstáculos à livre circulação de acordos de mediação estrangeiros na União e sobre as várias opções para promover o recurso à mediação como uma forma robusta, económica e eficaz de resolver conflitos a nível interno e litígios transfronteiras na União, tendo em conta o Estado de direito e a evolução da situação internacional neste domínio;

15.  Exorta a Comissão, aquando da sua revisão da regulamentação, a encontrar soluções para ampliar efetivamente o âmbito de aplicação da mediação também a outras questões de caráter civil ou administrativo, sempre que possível; salienta, contudo, que deve ser prestada especial atenção às implicações que a mediação pode ter sobre determinadas questões sociais, tais como o direito da família; recomenda, neste contexto, que a Comissão e os Estados-Membros apliquem e implementem garantias adequadas nos procedimentos de mediação no sentido de limitar os riscos para as partes mais vulneráveis e de as proteger contra eventuais abusos de processo ou de posição das partes mais poderosas, e a fornecer dados estatísticos relevantes e abrangentes; realça a importância de assegurar o respeito pelos critérios de equidade dos custos, em particular no que respeita às salvaguardas para grupos desfavorecidos; observa, no entanto, que a mediação pode perder a sua atratividade e mais-valia se forem introduzidas normas excessivamente rigorosas para as partes;

16.  Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução ao Conselho, à Comissão e aos governos e parlamentos dos Estados-Membros.

• [1]  JO L 136 de 24.5.2008, p.3.
• [2]  PE 571.395.
• [3]  http://bookshop.europa.eu/en/study-for-an-evaluation-and-implementation-of-directive-2008-52-ec-the-mediation-directive--pbDS0114825/
• [4]  PE 493.042.
• [5]  PE 593.789.
• [6]  PE 453.180.
• [7]  Ver também o relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Comité Económico e Social Europeu sobre a aplicação da Diretiva 2008/52/CE do Parlamento Europeu e do Conselho em determinados aspetos da mediação em matéria civil e comercial (COM(2016)0542), p.5.
• [8]  PE 571.395, p.25.
• [9]  Croácia, Estónia, Grécia, Hungria, Irlanda, Itália, Lituânia, Países-Baixos, Polónia, Portugal, Eslováquia e Espanha.
• [10]  Ver também o relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Comité Económico e Social Europeu sobre a aplicação da Diretiva 2008/52/CE do Parlamento Europeu e do Conselho em determinados aspetos da mediação em matéria civil e comercial (COM(2016)0542), p.4.
• [11]  Por exemplo, na República Checa
• [12]  Por exemplo, na Lituânia, no Luxemburgo e na Inglaterra e País de Gales
• [13]  JO L 119 de 4.5.2016, p.1.

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