ΕΚΘΕΣΗ σχετικά με την πρόταση απόφασης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την εξουσιοδότηση της Ιταλίας να διαπραγματευθεί και να συνάψει συμφωνία με την Ελβετία με την οποία να επιτρέπονται οι υπηρεσίες ενδομεταφορών κατά την εκτέλεση διεθνών επιβατικών μεταφορών με πούλμαν και λεωφορεία στις παραμεθόριες περιοχές μεταξύ των δύο χωρών

ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΝΟΜΙΚΩΝ ΘΕΜΑΤΩΝ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗ ΝΟΜΙΚΗ ΒΑΣΗ

κα Karima Delli

Πρόεδρο

Επιτροπή Μεταφορών και Τουρισμού

ΒΡΥΞΕΛΛΕΣ

Θέμα: Γνωμοδότηση σχετικά με τη νομική βάση της πρότασης απόφασης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την εξουσιοδότηση της Ιταλίας να διαπραγματευθεί και να συνάψει συμφωνία με την Ελβετία με την οποία να επιτρέπονται οι υπηρεσίες ενδομεταφορών κατά την εκτέλεση διεθνών επιβατικών μεταφορών με πούλμαν και λεωφορεία στις παραμεθόριες περιοχές μεταξύ των δύο χωρών (COM(2019)0223 – C9‑0002/2019 – 2019/0108(COD))

Κυρία Πρόεδρε,

Με επιστολή της 13ης Νοεμβρίου 2019[2], η επιτροπή σας αιτήθηκε, σύμφωνα με το άρθρο 40 παράγραφος 2 του Κανονισμού, τη γνώμη της Επιτροπής Νομικών Θεμάτων σχετικά με την καταλληλότητα της νομικής βάσης της πρότασης της Επιτροπής για απόφαση σχετικά με την εξουσιοδότηση της Ιταλίας να διαπραγματευθεί και να συνάψει συμφωνία οδικών μεταφορών με την Ελβετία με την οποία να επιτρέπονται οι υπηρεσίες ενδομεταφορών κατά την εκτέλεση διεθνών επιβατικών μεταφορών με πούλμαν και λεωφορεία στις παραμεθόριες περιοχές μεταξύ των δύο χωρών[3].

Η επιτροπή εξέτασε το ζήτημα που μνημονεύεται ανωτέρω κατά τη συνεδρίασή της στις 9 Ιανουαρίου 2020.

I - Ιστορικό

Η Επιτροπή χρησιμοποίησε ως νομικές βάσεις της πρότασης το άρθρο 2 παράγραφος 1 και το άρθρο 91 της ΣΛΕΕ. Στη γενική του προσέγγιση, το Συμβούλιο τροποποίησε τις νομικές βάσεις, διαγράφοντας την παραπομπή στο άρθρο 2 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ.

ΙΙ - Τα συναφή άρθρα της Συνθήκης

Οι σχετικές διατάξεις της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχουν ως εξής:

Άρθρο 2

1. Όταν οι Συνθήκες απονέμουν στην Ένωση αποκλειστική αρμοδιότητα σε συγκεκριμένο τομέα, μόνον η Ένωση δύναται να νομοθετεί και να εκδίδει νομικά δεσμευτικές πράξεις, ενώ τα κράτη μέλη έχουν την εν λόγω δυνατότητα μόνο εάν εξουσιοδοτούνται προς τούτο από την Ένωση ή μόνο για να εφαρμόσουν τις πράξεις της Ένωσης.

(...)

Άρθρο 3

(...)

2. Η Ένωση έχει επίσης αποκλειστική αρμοδιότητα για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας όταν η σύναψη αυτή προβλέπεται σε νομοθετική πράξη της Ένωσης ή είναι απαραίτητη για να μπορέσει η Ένωση να ασκήσει την εσωτερική της αρμοδιότητα, ή κατά το μέτρο που ενδέχεται να επηρεάσει τους κοινούς κανόνες ή να μεταβάλει την εμβέλειά τους.

Άρθρο 91

(πρώην άρθρο 71 της ΣΕΚ)

1. Για την εφαρμογή του άρθρου 90 και λαμβάνοντας υπόψη την ιδιομορφία των μεταφορών, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία και μετά από διαβούλευση με την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών, θεσπίζουν:

α) κοινούς κανόνες εφαρμοστέους στις διεθνείς μεταφορές που εκτελούνται από ή προς την επικράτεια ενός κράτους μέλους ή που διέρχονται από την επικράτεια ενός ή περισσοτέρων κρατών μελών,

β) τους όρους υπό τους οποίους γίνονται δεκτοί στις εθνικές μεταφορές ενός κράτους μέλους μεταφορείς μη εγκατεστημένοι σ’ αυτό,

γ) μέτρα για τη βελτίωση της ασφάλειας των μεταφορών,

δ) κάθε άλλη χρήσιμη διάταξη.

2. Κατά την έκδοση των μέτρων της παραγράφου 1, λαμβάνονται υπόψη οι περιπτώσεις κατά τις οποίες η εφαρμογή τους θα μπορούσε να έχει σοβαρές επιπτώσεις για το βιοτικό επίπεδο και την απασχόληση σε ορισμένες περιοχές, καθώς και για την εκμετάλλευση των εξοπλισμών μεταφορών.

ΙΙΙ – Η νομολογία του ΔΕΕ όσον αφορά την επιλογή της νομικής βάσης

Το Δικαστήριο ανέκαθεν θεωρούσε ότι το ζήτημα της κατάλληλης νομικής βάσης έχει σπουδαιότητα συνταγματικού χαρακτήρα, ότι διασφαλίζει τη συμμόρφωση με την αρχή της δοτής αρμοδιότητας (άρθρο 5 της ΣΕΕ) και καθορίζει τη φύση και την έκταση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης[4].

Σύμφωνα με την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η επιλογή της νομικής βάσης για ένα μέτρο της Ένωσης πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία επιδεχόμενα δικαστικό έλεγχο, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγονται, ιδίως, ο σκοπός και το περιεχόμενο του μέτρου[5].

Επομένως, η επιλογή εσφαλμένης νομικής βάσης μπορεί να δικαιολογήσει την ακύρωση της επίμαχης πράξης. Στο πλαίσιο αυτό, η βούληση ενός οργάνου να συμμετάσχει κατά τρόπο πιο ενεργό στην έκδοση μιας συγκεκριμένης πράξης, οι συνθήκες υπό τις οποίες εκδόθηκε μια πράξη καθώς και το έργο που έχει επιτελεστεί σε συνάρτηση με άλλες πτυχές στο πλαίσιο των μέτρων που καλύπτονται από μια συγκεκριμένη πράξη είναι άνευ σημασίας για τον προσδιορισμό της ορθής νομικής βάσης[6].

Εάν από την εξέταση μιας πράξης προκύπτει ότι αυτή επιδιώκει διττή στόχευση ή ότι απαρτίζεται από δύο συνιστώσες, από τις οποίες η μία μπορεί να χαρακτηριστεί ως κύρια ή δεσπόζουσα, ενώ η άλλη είναι απλώς παρεμπίπτουσα, η πράξη πρέπει να βασίζεται σε μία και μόνο νομική βάση, και συγκεκριμένα σε αυτή που υπαγορεύεται από την κύρια ή δεσπόζουσα στόχευση ή συνιστώσα[7].

Ωστόσο, στις περιπτώσεις όπου μια πράξη εξυπηρετεί συγχρόνως πολλές στοχεύσεις ή έχει πολλές συνιστώσες, οι οποίες συνδέονται άρρηκτα μεταξύ τους χωρίς η μία να είναι δευτερεύουσα και έμμεση σε σχέση με την άλλη/τις άλλες, η πράξη αυτή πρέπει να στηρίζεται στις διάφορες αντίστοιχες νομικές βάσεις[8], εφόσον οι διαδικασίες που προβλέπονται για αυτές τις νομικές βάσεις δεν αντιβαίνουν στα δικαιώματα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και δεν τα υπονομεύουν[9].

IV – Στόχος και περιεχόμενο του προτεινόμενου μέτρου

Με βάση τη συμφωνία μεταξύ της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και της Ελβετικής Συνομοσπονδίας σχετικά με τις σιδηροδρομικές και οδικές μεταφορές εμπορευμάτων και επιβατών (εφεξής «συμφωνία ΕΕ»)[10], οι ενδομεταφορές με τη μορφή μεταφοράς επιβατών με λεωφορείο δεν επιτρέπονται.

Η Ιταλία ζήτησε εξουσιοδότηση από την Ένωση για τη σύναψη διμερούς συμφωνίας με την Ελβετία, η οποία να επιτρέπει τις ενδομεταφορές στις παραμεθόριες περιοχές των δύο χωρών.

Η πρόταση συνίσταται κατ’ ουσίαν σε ενιαία διάταξη με την οποία η Ιταλία εξουσιοδοτείται να διαπραγματευτεί και να συνάψει συμφωνία με την Ελβετία με σκοπό να επιτραπούν οι ενδομεταφορές στις παραμεθόριες περιοχές της Ιταλίας και της Ελβετίας στο πλαίσιο της εκτέλεσης μεταφορών με πούλμαν και λεωφορεία μεταξύ των δύο χωρών, υπό τον όρο να μην υφίσταται διακριτική μεταχείριση μεταξύ μεταφορέων εγκατεστημένων στην Ένωση και να μην υπάρχουν στρεβλώσεις του ανταγωνισμού.

V – Ανάλυση και καθορισμός της κατάλληλης νομικής βάσης

Όσον αφορά την επιλογή της νομικής βάσης, στην αιτιολογική έκθεση της Επιτροπής αναφέρονται τα εξής:

«Το άρθρο 3 παράγραφος 2 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης [ΣΛΕΕ] ορίζει ότι «[η] Ένωση έχει επίσης αποκλειστική αρμοδιότητα για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας όταν η σύναψη αυτή προβλέπεται σε νομοθετική πράξη της Ένωσης ή είναι απαραίτητη για να μπορέσει η Ένωση να ασκήσει την εσωτερική της αρμοδιότητα, ή κατά το μέτρο που ενδέχεται να επηρεάσει τους κοινούς κανόνες ή να μεταβάλει την εμβέλειά τους».

Σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1073/2009, οι ενδομεταφορές εντός της Ένωσης επιτρέπεται να εκτελούνται, υπό ορισμένους όρους, αποκλειστικά από μεταφορείς που έχουν κοινοτική άδεια. Οι διεθνείς δεσμεύσεις που επιτρέπουν σε άλλους μεταφορείς, και ιδίως στους μεταφορείς από τρίτες χώρες, να εκτελούν τις εν λόγω μεταφορές επηρεάζουν τον προαναφερθέντα κανονισμό, κατά την έννοια του άρθρου 3 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ.

Επιπλέον, οι εν λόγω διεθνείς δεσμεύσεις επηρεάζουν επίσης τη συμφωνία της ΕΕ, και ιδίως το άρθρο 20. Δεν επιτρέπονται από την παράγραφο 1 του εν λόγω άρθρου, με εξαίρεση τις διατάξεις της παραγράφου 2. 

Κατά συνέπεια, δεσμεύσεις όπως αυτές που επιδιώκει η Ιταλία εμπίπτουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης. Ωστόσο, σύμφωνα με το άρθρο 2 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, η Ένωση μπορεί να εξουσιοδοτήσει τα κράτη μέλη να αναλάβουν δράση σε τομείς στους οποίους έχει αποκλειστική αρμοδιότητα.

Στόχος της παρούσας πρότασης είναι να εξουσιοδοτηθεί η Ιταλία να διαπραγματευθεί και να συνάψει συμφωνία με την Ελβετία που θα επιτρέπει τις ενδομεταφορές κατά την εκτέλεση διασυνοριακών οδικών επιβατικών μεταφορών με λεωφορεία και πούλμαν στις αντίστοιχες παραμεθόριες περιοχές των δύο χωρών»[11].

Για τον λόγο αυτό, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι «η νομική βάση της παρούσας πρότασης είναι το άρθρο 2 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ και το άρθρο 91 της ΣΛΕΕ»[12].

α) Η καταλληλότητα του άρθρου 91 της ΣΛΕΕ

Το άρθρο 91 προβλέπει τις νομικές βάσεις στον τομέα της πολιτικής μεταφορών για τις σιδηροδρομικές, οδικές και εσωτερικές πλωτές μεταφορές. Υπό το φως του σκοπού και του περιεχομένου της πρότασης, είναι προφανές ότι η πρόταση συνδέεται με τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς στον τομέα των μεταφορών. Επομένως, το άρθρο 91 της ΣΛΕΕ φαίνεται να αποτελεί την κατάλληλη νομική βάση για την πρόταση.

β) Δεν είναι δυνατή η προσθήκη του άρθρου 2 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ ως νομικής βάσης

Ταυτόχρονα, το άρθρο 2 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ δεν αποτελεί νομική βάση. Πράγματι, η διάταξη αυτή δεν απονέμει καμία αρμοδιότητα στα θεσμικά όργανα για την έκδοση ενωσιακής πράξης. Επομένως, δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως νομική βάση.

Για λόγους πληρότητας, μπορεί να προστεθεί ότι η αιτιολογική σκέψη 5 των προτάσεων υπενθυμίζει ορθώς ότι «[διεθνείς δεσμεύσεις που επιτρέπουν σε μεταφορείς τρίτων χωρών, οι οποίοι δεν διαθέτουν άδεια, να πραγματοποιούν πράξεις ενδομεταφορών] εμπίπτουν στην αποκλειστική εξωτερική αρμοδιότητα της Ένωσης. Τα κράτη μέλη δύνανται να διαπραγματεύονται ή να αναλαμβάνουν τέτοιες δεσμεύσεις μόνον εάν έχουν εξουσιοδοτηθεί προς τούτο από την Ένωση, σύμφωνα με το άρθρο 2 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ».

Στην παρούσα περίπτωση, η εξουσιοδότηση αυτή παρέχεται μέσω της νομοθετικής πράξης που εκδίδεται με βάση τη συνήθη νομοθετική διαδικασία σύμφωνα με το άρθρο 91 της ΣΛΕΕ.

VI - Συμπέρασμα και σύσταση

Κατά τη συνεδρίασή της στις 9 Ιανουαρίου 2020, η Επιτροπή Νομικών Θεμάτων αποφάσισε συνεπώς, με 21 ψήφους υπέρ, καμία κατά και 1 αποχή[13], να συστήσει στην Επιτροπή Μεταφορών και Τουρισμού να διατηρήσει το άρθρο 91 ως τη μόνη νομική βάση της προτεινόμενης απόφασης.

Με εξαιρετική εκτίμηση,

Lucy Nethsingha

ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΤΗΣ ΑΡΜΟΔΙΑΣ ΕΠΙ ΤΗΣ ΟΥΣΙΑΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

ΤΕΛΙΚΗ ΨΗΦΟΦΟΡΙΑ ΜΕ ΟΝΟΜΑΣΤΙΚΗ ΚΛΗΣΗ ΣΤΗΝ ΑΡΜΟΔΙΑ ΕΠΙ ΤΗΣ ΟΥΣΙΑΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗ

Υπόμνημα των χρησιμοποιούμενων συμβόλων:

+ : υπέρ

- : κατά

0 : αποχή